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Sentenza 721 2015

N. 00721/2015 REG.PROV.COLL.

N. 00186/2010 REG.RIC.

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REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 186 del 2010, proposto da:
BENACQUISTA ASSICURAZIONI DI D’ALFONSO MADDALENA & C. S.N.C., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Giancarlo Mariniello, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Rossella Gallo in Torino, corso Re Umberto 42;

contro

MINISTERO DELL’ISTRUZIONE DELL’UNIVERISTA’ E DELLA RICERCA, in persona del Ministro pro tempore, e ISTITUTO COMPRENSIVO “G.MATTEOTTI” DI RIVOLI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Torino, domiciliata in Torino, corso Stati Uniti, 45;

nei confronti di

SOCIETA’ REALE MUTUA DI ASSICURAZIONI, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Filippo Andrea Giordanengo e Giovanni Gazzola, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Torino, corso Galileo Ferraris, 43;

per l’annullamento

– della delibera del Consiglio di Istituto del 26.10.2009 avente ad oggetto l’aggiudicazione della gara per l’affidamento dei servizi assicurativi per l’anno 2009/2010 alla società Reale Mutua;

– della lettera di invito e/o avviso per la presentazione delle offerte prot. 4667/B8a del 9.9.2009;

– di qualsiasi atto a questi presupposto, consequenziale o comunque connesso ivi compresa la determina in forza della quale si è stipulato il contratto di assicurazione per l’anno 2009/2010 ed il contratto medesimo.


Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca con l’Istituto Comprensivo “G.Matteotti” di Rivoli, e della Società Reale Mutua di Assicurazioni;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 aprile 2015 il dott. Ariberto Sabino Limongelli e uditi l’avv. R. Gallo su delega dell’avv. Mariniello per la parte ricorrente, l’avvocato dello Stato Prinzivalli per le Amministrazioni resistenti, e l’avv. Giordanengo per Reale Mutua Assicurazioni;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.


FATTO

1. Con lettera di invito del 9 settembre 2009, l’Istituto Comprensivo Giacomo Matteotti di Rivoli avviava una procedura negoziata per l’affidamento dei servizi assicurativi per l’anno scolastico 2009/2010 relativi alla copertura per infortuni e per responsabilità civile di alunni, docenti, personale ATA, personale direttivo e adulti frequentanti il Centro Territoriale Permanente per l’Educazione degli adulti di Rivoli e Val Susa.

La lettera di invito precisava che l’Istituto avrebbe stipulato due polizze distinte, l’una per l’Istituto comprensivo e l’altra per il C.T.P., e invitava le imprese destinatarie a far pervenire la propria offerta entro il 25 settembre 2009 “indicando le condizioni previste per le specifiche coperture assicurative”, con particolare riferimento a talune condizioni specificamente individuate, sia con riferimento alla “polizza infortuni” sia con riferimento alla “polizza responsabilità civile verso terzi”.

La lettera di invito concludeva precisando che l’individuazione dell’aggiudicataria sarebbe stata effettuata “a trattativa privata” in base all’offerta ritenuta “più conveniente in rapporto alle condizioni indicate”.

La lettera di invito era spedita a cinque ditte:

Benaquista Assicurazioni – Agenzia Ambrosio Giovanni, gestore uscente del servizio;

Gruppo Ambiente Scuola s.r.l.;

Reale Mutua- Torino d’Azeglio;

Toro Assicurazioni – Agenzia Mariani Iacopo.

Ina Assitalia – Agenzia Rivoli;

A tale invito rispondevano, presentando la propria offerta, le prime quattro ditte sopra indicate.

Il Consiglio di Istituto nominava una commissione per la valutazione delle offerte.

La Commissione si riuniva in data 20 ottobre 2009 e, dopo aver provveduto alla verifica dell’integrità delle buste, procedeva alla loro apertura e alla valutazione delle offerte, redigendo una tabella comparativa.

Con successiva delibera del 26 ottobre 2009, il Consiglio di Istituto stabiliva all’unanimità di affidare il servizio alla società Reale Mutua Assicurazioni, con articolata motivazione.

Il contratto era stipulato il 29 ottobre 2009.

2. Con ricorso portato alla notifica il 30 gennaio 2010 e depositato il 12 febbraio successivo, la società Benacquista Assicurazioni s.n.c., avendo esercitato l’accesso agli atti della procedura il 3 dicembre precedente, impugnava il provvedimento di aggiudicazione e la lettera di invito e ne chiedeva l’annullamento sulla scorta di tre motivi, con i quali lamentava:

2.1. la violazione dell’art. 83 d. lgs. 163/2006 e dei canoni di trasparenza, buon andamento, imparzialità e par condicio tra i creditori;

2.2. la violazione della lex specialis di gara; il difetto di motivazione e l’illogicità del provvedimento di aggiudicazione; la violazione dell’art. 97 Cost.;

2.3. il difetto di motivazione, l’ illogicità e la contraddittorietà dell’atto di aggiudicazione sotto altro profilo,

nei termini cha saranno compiutamente esposti nella parte in diritto della presente decisione.

3. Sulla scorta di tali motivi la ricorrente chiedeva l’annullamento degli atti impugnati; l’annullamento dei contratti di assicurazione eventualmente stipulati sulla base degli atti impugnati; l’accertamento del diritto della ricorrente a vedersi aggiudicare il servizio in questione; il risarcimento del danno in forma specifica e per equivalente, pari all’importo dei premi non percepiti e alla perdita di chance, da liquidarsi in via equitativa.

4. Si costituiva il Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca unitamente all’Istituto Comprensivo Giacomo Matteotti di Rivoli, depositando documentazione e resistendo al gravame on memoria.

5. Si costituiva anche la parte controinteressata Società Reale Mutua Assicurazioni eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva e per carenza di interesse; in subordine, nel merito, contestando il fondamento del ricorso e chiedendone il rigetto.

6. All’udienza in camera di consiglio dell’11 marzo 2010, la ricorrente rinunciava alla domanda cautelare.

7. In prossimità dell’udienza di merito, la difesa di parte ricorrente depositava una memoria conclusiva.

8. All’udienza pubblica del 16 aprile 2015, la causa era trattenuta in decisione.

DIRITTO

Si può prescindere dall’esame delle eccezioni preliminari formulate dalla parte controinteressata, dal momento che il ricorso è infondato nel merito.

1. Con il primo motivo, la ricorrente ha contestato la legittimità della lettera di invito nella parte in questa non predeterminava il valore attribuito a ciascuno degli elementi di valutazione indicati e nella parte in cui individuava come criterio di valutazione quello relativo a “eventuali agevolazioni particolari”, a dire della ricorrente del tutto generico e arbitrario; sotto entrambi i profili, la ricorrente ha dedotto la genericità delle previsioni della lex specialis, in violazione dei principi di trasparenza e di imparzialità dell’agire amministrativo.

La censura non può essere condivisa.

1.1. La procedura di gara bandita dall’amministrazione è una procedura negoziata senza pubblicazione di bando. In relazione a tale tipologia di procedura ad evidenza pubblica, l’art. 57 comma 6 del Codice dei Contratti Pubblici stabilisce che “Ove possibile, la stazione appaltante individua gli operatori economici da consultare sulla base di informazioni riguardanti le caratteristiche di qualificazione economico finanziaria e tecnico organizzativa desunte dal mercato, nel rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza, rotazione, e seleziona almeno tre operatori economici, se sussistono in tale numero soggetti idonei. Gli operatori economici selezionati vengono contemporaneamente invitati a presentare le offerte oggetto della negoziazione, con lettera contenente gli elementi essenziali della prestazione richiesta. La stazione appaltante sceglie l’operatore economico che ha offerto le condizioni più vantaggiose, secondo il criterio del prezzo più basso o dell’offerta economicamente più vantaggiosa, previa verifica del possesso dei requisiti di qualificazione previsti per l’affidamento di contratti di uguale importo mediante procedura aperta, ristretta, o negoziata previo bando”.

1.2. La norma in esame prevede l’obbligo della stazione appaltante di specificare nella lettera di invito “gli elementi essenziali della prestazione richiesta”, non anche il punteggio assegnato a ciascun criterio di valutazione, seguendo una logica di semplificazione procedimentale evidentemente connaturata alla procedura in esame, caratterizzata da maggiore semplicità di forme e di valutazioni (cfr. TAR Campobasso, sez. I, 10 maggio 2012, n. 205; Cons. Stato, sez. V, 26 aprile 2005, n. 1873).

1.3. La scelta del soggetto cui affidare il servizio deve avvenire “nel rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza, rotazione”, senza tuttavia il necessario ossequio di tutti i passaggi procedurali in cui tali principi si inverano nelle procedure concorsuali ordinarie. Nè può essere escluso che l’Amministrazione ponga in essere un procedimento misto, nel quale, a parte l’autolimitazione derivante dalla indicazione di elementi fissi (ai quali necessariamente i partecipanti devono correlazionare la propria offerta), si riservi anche di prendere in considerazione elementi conoscitivi non espressamente enunciati nella lettera di invito ed emergenti, al contrario, dalle singole offerte, le quali siano lasciate nella possibilità di specificare elementi ulteriori “di interesse” della stazione appaltante, la cui valutazione non è sindacabile se non sul piano della palese illogicità ed incongruità (Cons. Stato, sez. V, 26 aprile 2005, n. 1873).

1.4. Nel caso di specie, l’amministrazione ha invitato alla procedura cinque operatori economici; a ciascuno di essi ha comunicato “gli elementi essenziali della prestazione richiesta” invitandoli a presentare la propria offerta e precisando che l’appalto sarebbe stato aggiudicato al concorrente che avesse presentato l’offerta più conveniente in rapporto alle condizioni indicate, tra cui anche quella relativa ad “eventuali agevolazioni particolari”.

1.5. Nella motivazione della propria scelta, l’amministrazione ha poi esposto in modo articolato le ragioni della preferenza accordata alla concorrente aggiudicataria; ragioni che non appaiono affette da palesi vizi logici, o di ragionevolezza o di travisamento del fatto. In particolare, si legge nella delibera del Consiglio di Istituto del 26 ottobre 2006, “Tale scelta (dell’aggiudicatario) è legata ad alcune importanti considerazioni:

1) La Reale Mutua Assicurazioni è presente sul territorio per cui è semplice contattarla.

2) L’iter della denuncia di infortunio risulta semplificato sia per il lavoro svolto dagli uffici di segreteria sia per i genitori degli allievi infortunati.

3) E’ presente una struttura sul territorio per cure odontoiatriche che permette al genitore, che non può anticipare la somma per le spese sanitarie, di recarsi direttamente in tale centro senza effettuare nessun pagamento.

4) Esiste la possibilità di un pronto taxi, che permette al personale e agli allievi di essere prontamente accompagnati a casa qualora non sia necessaria l’autoambulanza, ma l’accompagnamento.

5) Sono sorte alcune problematiche in precedenza circa parziali rimborsi, sia per quanto riguarda gli allievi che i docenti con alcune compagnie assicurative”.

1.6. Le considerazioni svolte dal consiglio d’istituto della motivazione testè riportata evidenziano una preferenza accordata alla concorrente aggiudicataria sotto il profilo qualitativo, ritenuto evidentemente poziore rispetto a quello meramente economico espresso dalla tabella comparativa redatta dalla commissione ed enfatizzato dalla ricorrente al fine di dimostrare la maggiore meritevolezza della propria offerta. La stazione appaltante ha invece ritenuto di preferire l’offerta di Reale Mutua in quanto offriva condizioni qualitativamente migliori sotto i profili sopra indicati, valorizzando le “eventuali agevolazioni particolari” offerte dalla concorrente aggiudicataria, così come la lettera di invito le consentiva (legittimamente) di fare.

La censura in esame va quindi disattesa.

2. Con il secondo motivo, la ricorrente ha lamentato che l’amministrazione avrebbe aggiudicato la gara sulla base di elementi di valutazioni estranei a quelli predeterminati nella lettera di invito.

2.1. Anche tale censura non può essere condivisa. La lettera di invito specificava che, in aggiunta alle condizioni essenziali riferite ai profili dettagliatamente indicati, sarebbero state prese in considerazioni “eventuali agevolazioni particolari” offerte dai concorrenti. Nell’ambito di queste ultime vanno ricondotte le condizioni offerte dalla concorrente aggiudicataria in relazione alla possibilità di cure dentistiche senza anticipi e al servizio di pronto taxi; condizioni che sono state particolarmente apprezzate dalla stazione appaltante all’atto della scelta dell’offerta ritenuta più meritevole.

Anche sotto tale profilo, la decisione del consiglio d’istituto, connotata da discrezionalità tecnica, non appare affetta da profili di manifesta illogicità o irragionevolezza, anche in considerazione dell’espressa riserva operata dalla legge di gara in favore della stazione appaltante di valutare e valorizzare eventuali proposte e agevolazioni “particolari” dei concorrenti.

3. Con il terzo motivo, infine, la ricorrente ha lamentato il difetto di motivazione del provvedimento di aggiudicazione, sia in ordine alle asserite problematiche insorte con “altre compagnie assicuratrici” relativamente a “parziali rimborsi”, sia in ordine alla mancata valutazione degli elementi dell’offerta indicati nella lettera di invito.

Anche tale censura è infondata.

3.1. Il riferimento contenuto nel provvedimento di aggiudicazione alle “problematiche (insorte) in precedenza circa parziali rimborsi…con alcune compagnie assicurative”, è legato ai rapporti intercorsi proprio con l’odierna ricorrente, precedente gestore del servizio, ed è stato documentato in giudizio dalla difesa erariale (cfr. doc. 8, 8-bis e 8-ter).

3.2. Gli elementi dell’offerta sono stati valutati con la semplicità di forme tipica della procedura negoziata; l’offerta di Reale Mutua è stata preferita sotto il profilo qualitativo, per le ragioni indicate nella diffusa motivazione del provvedimento impugnato.

Come evidenziato dalla costante giurisprudenza “nelle gare pubbliche le valutazioni operate dalle commissioni di gara delle offerte tecniche presentate dalle imprese concorrenti, in quanto espressione di discrezionalità tecnica, sono sottratte al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non siano manifestamente illogiche, irrazionali, irragionevoli, arbitrarie ovvero fondate su di un altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti, ovvero ancora salvo che non vengano in rilievo specifiche censure circa la plausibilità dei criteri valutativi o la loro applicazione, non essendo sufficiente che la determinazione assunta sia, sul piano del metodo e del procedimento seguito, meramente opinabile, in quanto il giudice amministrativo non può sostituire, in attuazione del principio costituzionale di separazione dei poteri, proprie valutazioni a quelle effettuate dall’autorità pubblica, quando si tratti di regole tecniche attinenti alle modalità di valutazione delle offerte” (Cons. St, Sez. V, 23.02.2015 n. 882) cosicchè “non è sufficiente contrapporre alla verifica effettuata dall’Amministrazione una propria autonoma valutazione, senza individuare elementi oggettivi dai quali desumere in maniera indubitabile l’illogicità o l’incoerenza della valutazione dell’Amministrazione” (cfr. TAR Lazio, Roma, Sez.II, 8.07.2010 n. 23768).

4. Alla luce di tali considerazioni, il ricorso va conclusivamente respinto.

5. Le spese di lite possono peraltro essere interamente compensate tra le parti, avuto riguardo alla peculiarità della vicenda esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo respinge.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 16 aprile 2015 con l’intervento dei magistrati:

Lanfranco Balucani, Presidente

Ariberto Sabino Limongelli, Primo Referendario, Estensore

Giovanni Pescatore, Referendario

    L’ESTENSOREIL PRESIDENTE          

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 02/05/2015

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)